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励小捷:在2015年全国文物局长座谈会上的讲话

2015-12-10 17:29:00   来源:国家文物局网站    点击:

文化部副部长、国家文物局局长 励小捷

(2015年7月29日)

  今天,我们在贵州遵义召开全国文物局长座谈会。这次座谈会的主题是:深入贯彻落实党的十八大和十八届三中四中全会精神,认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神特别是关于文物保护的重要论述,总结工作,分析形势,探讨问题,凝聚共识,研究新常态下进一步加强文物工作的思路和举措。

  下面,我讲几点意见。

  一、上半年的主要工作

  今年上半年,我们以贯彻落实习近平总书记关于文物保护的重要指示精神为统领,坚持稳中求进工作总基调,狠抓改革攻坚,提升法治水平,进一步加强管理,进一步夯实基础,各项工作继续保持稳中有进、稳中有为的良好态势。

  (一)坚决贯彻落实中央领导同志重要指示精神

  党的十八大以来,习近平总书记站在党和国家工作全局的高度,多次就弘扬中华优秀传统文化发表了重要论述,先后10多次就加强历史文物保护作出了重要批示,为文物事业发展指明了方向。今年初,集中开展了习近平总书记重视历史文物保护、传承中华优秀传统文化的专题宣传,召开了学习贯彻座谈会,印发了学习贯彻通知,编印了《习近平总书记关于传统文化和文物保护重要论述摘编》。各地文物部门广泛开展学习宣传活动,迅速掀起了深入学习贯彻的热潮,文物工作得到了全社会进一步关注和支持。

  今年以来,习近平总书记就不可移动文物消失问题和长城保护工作作出了两个重要批示。2月5日,习近平总书记在中央网信办的互联网舆情专报“历史文物何以大规模消失,历史文化遗产保护不是经济建设附属品”上作出重要指示,刘云山等中央领导同志就贯彻总书记重要指示精神也都作出了重要批示,要求出台硬性举措,坚决扭转文物保护被动的局面。接到中央领导同志的重要批示之后,文化部、国家文物局认真学习研究,提出了开好全国文物工作会议、出台加强文物工作政策性文件的工作方案,得到国务院领导同志的同意。围绕这两件大事,国家文物局开展了文物事业重大问题调查研究,组织专门班子抓紧起草新时期进一步加强文物工作的政策性文件代拟稿。初稿形成后,征求了相关部门意见,召开了专家座谈会。6月3日,延东同志主持召开了文物工作专题协调会,要求各部门进一步提高对文物保护重要性的认识,对文件起草工作在思想上给予重视,在政策上给予倾斜,在措施上给予支持,同时对设立分阶段文物保护目标、建立文物保护责任终身追究制、筹备全国文物工作会议等事宜提出了具体要求。会后,我们对文件稿进行了数次修改,局党组和局务会进行了专题研究。目前,已经起草完成了《关于进一步加强文物工作的指导意见》(征求意见稿)。这次会议将拿出专门时间听取大家意见。

  今年7月2日,习近平总书记在中办调研室的情况专报《长城遗址保护引舆论关注》上作出重要指示,刘延东就认真落实总书记重要指示、切实加强长城保护也作出了重要批示。7月12日,刘延东同志赴河北张家口调研长城保护情况,要求严格遵循《长城保护条例》,加强顶层设计,加快保护规划编制,加大执法力度,使长城保护成为文化遗产保护的典范。7月16日至17日,国家文物局赴河北卢龙县、抚宁县、山海关区实地调研了长城保护状况。

  关于下一阶段的长城保护工作,首先,要坚持正确的保护理念,整体以现状保护为主,部分加固,重点修复,发挥长城在凝聚民族精神、推动经济社会发展中的作用。其次,落实长城沿线省、市、县、乡各级政府保护责任制,健全长城保护员制度,加强巡查,及时发现并遏止破坏长城行为。第三,抓紧相关省份长城保护规划编制工作,国家文物局近期将出台长城保护规划编制指南;抓紧部署长城沿线重要点段标志、护栏的设立;抓紧开展打击盗卖、销售长城砖的违法犯罪专项行动;抓紧确定相关省份2016年长城重点修复项目。国务院主管领导要求将适时召开长城保护工作现场会,对相关工作进行部署。

  (二)精心准备文物系统纪念抗战胜利70周年有关文物维修与展陈工作

  继去年工作的基础上,召开文物系统纪念抗战胜利70周年推进抗战文物保护利用电视电话会,统筹部署相关工作。集中实施40个抗战类国保单位维修项目,安排经费3.9亿元。完成731部队旧址、阜新万人坑遗址、重庆南泉抗战旧址群等抗战文物保护修缮和展示提升工程。文物系统管理使用的113处抗战类国保单位基本完成保护修缮和展示提升工作,9月前可以全部对外开放。开展全国抗战文物陈列展览征集活动,重点推介93个优秀展览;开展36项纪念抗战胜利70周年精品展览数字化展示项目。编制《全国重要抗战文物导览(2015)》,成立东三省抗战遗迹联盟。

  (三)统筹实施文物保护重点项目

  首批51个国保省保集中成片传统村落保护工程全面开工,第二批100个传统村落保护利用项目全面启动。大足千手观音等修缮工程圆满竣工,正定古城保护、应县木塔抢险加固和文物消防安全百项工程等扎实推进。完成古建筑类国保单位重大险情专项排查,排查出重大险情352处,为安排本体保护项目打下基础。土司遗址成功申遗,贵州、湖南实现了文化遗产零的突破。西沙海域水下考古调查取得进展,海上丝绸之路申遗前期工作加紧推进。

  (四)《博物馆条例》公布施行

  今年1月14日,李克强总理主持召开国务院常务会议,审议通过了《博物馆条例》,总理要求支持博物馆事业发展,鼓励博物馆向社会免费开放,强化服务教育、科研、文化建设和大众生活的社会功能,开发相关文化创意产品,丰富人民群众精神文化生活。3月20日,《博物馆条例》正式施行。我们及时召开了全国文物系统贯彻落实《博物馆条例》电视电话会议,印发了实施意见。开展全国博物馆展览展出季,推出13个彰显社会主义核心价值观的优秀展览。与教育部印发《关于加强文教结合,发挥博物馆青少年教育功能的指导意见》,推进博物馆青少年教育资源与学校教育的有效衔接。在北京、山西、山东、四川、广东5省市开展经济社会发展变迁物证征藏试点。实施可移动文物保护项目284项,安排经费7.2亿元,组织95家博物馆开展预防性保护工作。

  (五)继续深化文物系统改革

  完成国务院取消下放行政审批事项的阶段性任务,下放馆藏一级文物的复制、拓印行政许可和文物拍卖经营许可,清理中央指定地方实施的116项文物行政审批事项。新增4家承担国保单位技术方案审核的第三方评估咨询机构,完成2398个文物保护项目咨询评估工作。今年预算项目安排总数2177个,国家重点文保专项资金投入73亿元。制定《关于推进博物馆理事会建设的指导意见》和《公共博物馆章程示范文本》。

  今年已是文物保护项目审批制度改革的第三年。在大家的共同努力下,各项改革配套制度基本建立,改革的成效逐渐显现。4月份,我们在四川成都召开了文物保护项目审批制度改革座谈会,多次与各司室专题研究过深化改革的措施,形成了以提升文物保护工程审批质量为前提、以精简立项审批为突破口,简化环节、优化流程、提高效率、搞好服务的一揽子措施。国家文物局近期将下发通知作具体部署。

  (六)切实强化文物执法和安全防护

  加大文物行政执法督察力度,重点督办南京市颜料坊49号民居被损毁案等25起文物违法案件,启动270处传统村落文物保护专项督察。与公安部共同督办地方公安机关,破获辽宁朝阳“11.26”大案,抓获犯罪嫌疑人217名,收缴涉案文物1901件(其中一级文物222件);破获河北定州特大文物盗窃案,全部追回6件被盗文物 (其中一级文物4件),全部抓获涉案13名犯罪嫌疑人。跟踪督办云南巍山拱辰楼火灾等重大文物安全案件。对河北、山西、安徽、湖北、贵州、福建6个省54处文物建筑消防安全进行了暗访检查,督促整改了10处较为严重的安全隐患。国家文物局文物违法举报中心筹建工作基本就绪。

  (七)流失文物返还取得新成果

  促成32件甘肃大堡子山遗址被盗掘流失珍贵文物回归;在台湾佛光山举行河北幽居寺释迦牟尼佛首捐赠仪式,实现佛像身首合璧。国务院批准与柬埔寨、尼泊尔、罗马尼亚签署打击走私文化财产双边协定,与西班牙签署《关于促进文化遗产领域交流与合作的谅解备忘录》。积极推动联合国教科文组织1970年公约操作指南在第三届缔约国大会上通过。基本完成中国政府援助柬埔寨吴哥古迹茶胶寺保护修复主体工程。举办第二届海峡两岸及港澳地区文化遗产活化利用研讨会、赴港《汉代文物展》和澳门申遗成功十周年文物保护成果展。

  (八)基础工作扎实推进

  基本完成第一次全国可移动文物普查的文物认定工作,已经登录信息的藏品达到2567万件。完成《文物保护法》修订草案起草工作,即将提交国务院法制办;全国人大常委会公布关于《文物保护法》四个条款的修改决定。印发《古建筑日常保养技术规程》和《文物建筑防火设计导则(试行)》。举办20个培训主体班次,培训学员1000余人次。公布9个国家文物局文博人才培训示范基地,完成国家职业分类大典中文物行业9个职业修订工作。在国家自然基金化学学部和材料学部设立文物保护方向,支持文物保护基础研究。会同工信部、重庆市启动国家文物保护装备产业基地建设,成立文物保护装备产业化及应用协同工作平台。组织文化遗产日重庆大足主场城市活动、国际博物馆日河北博物院主会场活动,举办“十二五”文物保护成果展和社会力量参与文物保护典型事例推介等活动。深入开展“三严三实”专题教育活动。

  二、关于当前文物工作需要探讨研究的几个问题

  当前,我国经济社会正经历着巨大而深刻的变革,处在这样一个大背景下的文物工作也面临着不少新变化、新情况、新问题。这些问题的产生既有内部因素的作用,也有外部因素的影响。在这些现实问题中,还隐藏着一些深层次问题,直接或间接影响着事业发展和工作推进,需要我们给予正视、认真研究思考。

  (一)关于事权划分

  长期以来,我国行政管理体制执行属地管理、分级负责的原则,文物管理体制也是如此。这种管理体制符合我国国情,从文物工作的管理上看,4296处国保、12万余处各级文保单位、76万余处不可移动文物、3841万件/套馆藏文物的保护责任,不依靠属地管理是很难完成的。当然,有些文化遗产大国,文物资源也很丰富,地域也很大,实行的是垂直管理体制,如印度除中央政府设立国家考古局外,还向各邦派出27个直辖分支机构,全面负责、统一管理3684处国家级文物古迹。像希腊、埃及也实行这种管理体制,层次分明、权责清晰,属中央管的管到底,连设计施工队伍都是自己的;地方的责任让地方依法履行,中央不过多干预。这种管理体制有其优势,但在中国实行并不现实。实事求是地讲,我们现行的属地管理体制也存在着文物保护事权划分不清,事权与财权相互脱节,给钱的管不了事、管事的又没有钱等诸多问题。

  一方面,国保单位保护维修经费主要由中央财政负责,项目立项和专项资金审批权在中央,项目招标和施工则在地方,而且多在县,容易造成开工不足拖进度、预算执行不规范、工程质量难以把控等问题。各省在省保单位保护维修中也面临着类似问题。

  另一方面,市县级文物保护单位和一般不可移动文物是我国文物资源金字塔的底座,占比高达97.5%。按照属地管理的原则,这些文物的保护管理责任主要是在县(市)政府,而这些低级别文物的保护维修尚无上级财政转移支付的资金渠道,许多县(市)的财力难以承担。这属于较低层级的政府承担着较多的事权,真正的小马拉大车。

  十八届四中全会明确要求,推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。大家知道,中央和地方的事权划分,这是一个国家治理问题,也是全面深化改革的一个重点。目前,在不改变大的管理体制的前提下,如何破解现实中存在的问题,需要我们开动脑筋、积极探索。对此,我谈点个人看法。

  对国保单位的保护维修项目,既然资金保障主要在中央财政,就应该加大国家文物局在项目实施中的话语权,也可以委托省级文物行政部门负责项目实施。有的地方已经把国保单位项目实施集中到省一级,这不一定作为普遍的要求,但考虑到文物保护的特殊性,应该开个口子。对需要出标准出规范的试验项目,对需要先行试点、面上推开的样板工程,对价值极高、技术难度很大的科技保护项目,可以参照科研课题,由国家文物局或省局采取竞争性磋商采购方式,选择确有实力的团队承担。

  以上措施是让事权匹配财权的思路,逻辑上还存在着一种让财权匹配事权的思路。也就是说,按照属地管理原则,既然项目实施在地方,就应把目前的文物保护专项转移支付改为一般性转移支付,按照因素法切块到各省。这样做行不行?有哪些利弊?这样做,有利于充分调动地方积极性,但问题也是明显的。首先,文物保护工程是非标准化的工程,每一项工程的技术要求都不一样、缓急程度也大不同,很难用切块方法下达;其次,作为一般性转移支付下达不能直接到项目,很有可能造成资金的挤占挪用。第三,这不利于全国文物事业的协调发展,失去了宏观调控的一个重要手段,有可能助长地方保护主义,影响文物行业资源的统筹和统一市场的形成。

  作为研究问题,这两种模式我们都可以作深入思考。从我国文物保护力量实际看,主要力量集中在中央、省两级,部分市和大部分县实力很弱,有些县甚至只有一两个人管。考虑到实际执行力问题,我的倾向性意见还是在大体制不变的前提下,加大中央、省两级在项目实施中的作用。

  对大量一般不可移动文物的保护,应当考虑纳入基本公共文化服务范畴,加大财力统筹,中央财政和地方财政确定合理比例,共同分担。这块钱可以按照文物资源分布状况,作为一般性转移支付下达。与此同时,制定导向鲜明、灵活多样的政策措施,努力形成文物保护资金多元化的新格局、社会力量广泛参与市县级文保单位和一般不可移动文物保护的新架构。

  (二)关于经费导向

  “十二五”以来,中央财政文物保护资金投入逐年大幅度增长,2011年至2014年分别达到96亿元、128亿元、140亿元、160亿元;其中国家重点文保专项资金增幅最高,年均增长30%。今年受经济下行压力的影响,国家重点文保专项资金从去年的78.01亿元下调为72.65亿元,首次出现负增长。从未来趋势看,中央财政对文保经费投入显然不可能像“十二五”那样快速递增,同样地方财政对文保经费投入的增长也会放缓。

  面对“十二五”这样一个状况,我们每年的主要精力放在了怎么把这些钱安排出去,而对于资金导向、资金结构、资金效益问题,尽管看到了,也年年在强调,但收效不大。很可怕的是,这可能助长了文保专项资金钱好要的思维定势,以要钱多少作为政绩的衡量标准,进而偏离“保护为主、抢救第一”的需求导向。据统计,三年来,中央财政专项资金中文物本体保护预算经费呈递减态势,年均下降4%,而文保项目前期费用年均增长14%。首先要说明的是,这一结构调整增加了中央财政专项资金的支出范围,一些过去不能花的钱能花了,这不是坏事。但对于“一减”“一增”也必须保持清醒头脑,要控制在一个合理的幅度。是不是文物本体保护经费够多了?现在还不能讲这话,最近地方自查出古建筑类国保单位重大险情就达352处。这个问题让我最担心的是,放下文物本体保护的根本,而去追求比较好要的前期费用。

  资金投入既是我们事业发展的基本保障,也是搞好宏观调控的重要杠杆。在经济进入新常态,文保专项资金由逐年大幅度增长转变为保持平稳增长的情况下,我们应该更加重视资金使用的结构和效益问题,充分发挥资金的导向作用。具体讲,要突出抓好3件事情。

  一是实行项目优选、年度资金安排总量控制。近3年,预算安排项目占到当年申报项目的93%,比重偏高,照此下去,很难解决立项报告水平和方案编制质量问题。保持一定的项目淘汰比例,既是实现项目优化的必要前提,也是文物工作保持一个向上态势的重要因素。是保持30%还是20%的项目淘汰率,这还要进行认真论证。但是没有淘汰率肯定是不行的。另外要说明的是,保持一定的项目淘汰率,与我们正在推进的精简审批环节、提高审批效率等工作并不矛盾。

  二是调整项目结构。首先,要做到一放一收。放,就是对存在重大险情的国保单位本体抢救性保护项目要放,在项目审批上开辟绿色通道,在资金安排上优先保障。具体到什么是抢救性保护项目,文保司要抓紧研究相关标准。收,就是对非本体保护的前期项目要收,如保护规划,“十二五”以来,累计预算安排国保单位保护规划项目已达1596个。大部分国保单位保护规划编制是必要的(有一些单体的国保单位保护规划编制并非是必要的),目前这项工作钱安排了不少但进度不理想,因此,这类费用要根据完成情况逐步安排,在取费标准上也要规范。其次,加强宏观指导,增强重大项目的计划性。近几年从山西南部早期建筑到传统村落、抗战文物,我们在文保专项资金使用导向上是逐步加强的。现在的问题是指导性重大项目的比重还要增加,项目宏观调控的及时性、指导性和有效性还要加强。这里说的重大项目既包括配合国家大局和形势需要的重大项目,也包括分量重、价值高、影响大的重要文保工程,还包括重大考古发掘项目。第三,根据新的需求,拓展中央财政专项资金使用的新途径,如配合“一带一路”、扶贫开发等国家战略,对有关省保单位文保项目给予引导性支持;加强预防性保护,争取对国保单位日常养护和岁修给予一定的经费安排;开展国保单位保护涵养工程,对有希望进入国保的不可移动文物进行提前保护、排除险情;部分专项资金可通过注资文保基金会,资助修缮传统村落中属于私人产权的文物建筑等。这样,中央财政文保专项资金的覆盖面就更广了,导向作用就更大了。经过几年的探索,摸到一定规律,就能够让中央财政文保专项资金形成抢救性保护项目、指导性重大项目、前期费用、引导性资金这几部分的黄金比例。

  三是提高资金使用效益。各类项目包括本体维修项目、安消防项目、预防性保护项目都要实事求是,杜绝开大药方,严查重复申报、交叉申报。全面推进预算绩效管理,加强与财政部驻各地专员办的协作,加强随机抽查和日常检查相结合,围绕招投标、开工、完工、验收四个关键环节,创新全程监管手段。

  (三)关于能力建设

  十八届三中全会提出的改革目标是两个现代化:治理体系和治理能力的现代化,可见能力建设的重要性。这一点,我们文物系统感受尤深。加强能力建设是一项系统工程,要统筹谋划、多措并举。加强能力建设既有提高个体和整体素质的问题,也有一个改善结构、整合资源的问题,按照系统论的观点,系统大于各部分之和。所以加强能力建设也应该着眼于整个文物系统。这里,我谈一谈如何整合资源、彰显优势,打造地方“国家队”,在全国文物系统能力建设中发挥旗舰作用的问题。

  各级文物行政部门偏弱偏小,这将是一个长期存在的现实。但是纵观全国,我们文物系统的事业力量并不弱,在一些地方某些方面还有很强的优势。像陕西和河南的考古、山西和河北的古建筑、敦煌的壁画,荆州的木漆器,浙江的传统村落保护,都是业内公认的保护品牌;在高度重视发挥国家队(像故宫、国博、文研院)的作用的同时,同样重视地方队的作用,盘活资源,挖掘潜力,创造条件,打造一批地方的“国家队”,使之成为引领支撑事业发展的新动能,这是提高文物系统能力建设的一个必然选择。

  这几年,我们在国家文物局重点科研基地建设上先行一步,已有22个,由系统内拓展到系统外,我们要吸取其中的有益经验。在此基础上,要按照整体布局、打造平台、项目扶持、人才优化的工作思路,造就一批涵盖考古、古建筑(官式和民居)、土遗址、壁画彩塑、石质文物、大遗址数字化展示等若干工程保护中心。每个地方“国家队”都要有一个主攻方向,大的做优做强,小的做优做特,充分发挥其在重大文保工程实施、标准规范制定、关键工程技术联合攻关以及学科建设和人才培养的旗舰作用,努力成为各自领域的排头兵和领头羊。如何打造?概括起来就是四句话:挂牌子、给项目、打市场、聚人才。

  这里需要指出的是,既然是地方的“国家队”,就要发挥辐射带动作用,对基础薄弱、人才匮乏的地区,以大带小,以强扶弱,注重为当地培养一支带不走的人才队伍。要加强人才队伍梯级建设,尊重老专家、发挥好他们的作用,按照新老结合、以老带新的原则遴选新增专家,扩大专家选用、培养的覆盖面。

  (四)关于保护理念

  上个月,历时8年、备受关注的大足石刻千手观音修复工程竣工,一尊久病痊愈、妙相庄严的彩绘贴金摩崖石刻造像风采如初,坊间舆情再次对“修旧如新”引发争议甚或质疑,“修旧如旧”如何理解,到底何为旧,何为新?这个界定问题业内已经争论很多年。千手观音修复工程无疑是值得肯定的保护范例,但也从一个侧面说明了一个躲不开、绕不过的现实问题,保护理念中哪些是普遍适用的还是分类适用的?哪些是可坚守、可传承还是要调适、要扬弃?哪些方面是空白,要探索要创新?需要业界专家和文物工作者一起来做作业、给答案。

  保护理念是一个专业性很强的课题,但又与我们的每一项工作、每一个项目、每一处工程都密不可分。在保护理念问题上,文物行政管理部门既不能越俎代庖,也不能退避三舍。这里,我也谈点不成熟的看法。

  研究形成中国特色文物保护理念,是我们作为文物资源大国的现实需要和历史使命。文物保护是科学,有其客观规律。近百年来,国际社会已经形成了一些为各国所普遍接受的保护理念,如真实性、完整性、最小干预原则,突出文物本体,保持环境协调,传承突出普遍价值等。同时,各个国家、各个民族因其文化多样性和文物特殊性,也因时因地因物形成了各具特色的保护理念,如俄罗斯文物建筑外墙每年粉饰一次,包括民居也是如此,这就是民族传统。我们中国的文物保护理念也是基于中国特色和与国际接轨的两个维度而产生的,如梁思成先生提出的修旧如旧、祛病延年,罗哲文先生提出的原形制、原结构、原材料、原工艺的“四原”原则。这些都是中国文物保护理念进步的基石,应该加以坚持与传承。随着文物事业的发展、文物类型的增多、保护手段的丰富、保护认知的深化,文物保护理念也应该随之发展与完善,包括对原有理念的阐释也应与时俱进。

  作为文物行政管理部门,我认为,对文物保护理念的创新和发展应采取的基本态度有四条:一是坚持百家争鸣,允许讨论,持宽容态度,不要过早下结论。二是在工作实践中,像石窟寺的窟檐搭建,散落田野的石碑石像集中保护,神道石像生的病害清理,选择哪种理念要以有利于文物保护为基本标准。比如陕西乾陵神道的石像生,因常年日晒雨淋,表面风化较为严重,大多出现不同程度的残缺、损伤。通过清洗-修复(注浆填缝)-防风化处理,尽管历史沧桑感少了,但实践证明对保护是管用的,就应该坚持。同样,法国人也会给巴黎圣母院的外墙“洗澡”,不论巴黎圣母院的外墙被清洗得多么洁净,有一点还是明确的,此时此刻的行动是为了让后人长久地、日复一日地与历史的不朽遗迹共同生活。三是重视案例的总结与积累,为保护理念的深化与完善提供实践支撑。四是对于保护理念的理论研究或实践探索,既要重视业内圈内的评论,也要重视社会各界的反映和参与,不要划地为牢、“自娱自乐”,因为让社会各界参与保护理念的讨论,是让群众了解文化遗产价值的重要渠道。

  三、文件起草的几点说明

  (略)

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